Contribution à la consultation sur le projet de planification des zones favorables à l’éolien

Ce texte a été soumis à la DREAL Occitanie dans le cadre de la consultation préalable à la définition des zones propices à l’éolien. Il a été cosigné par FNE LR et le COGARD.

En résumé : nos demandes de fond concernant la planification

Nous n’avons à ce jour pas eu accès à un projet de cartographie des zones favorables mais à un diagnostic des enjeux. Certaines cartes doivent être améliorées. Nous ignorons à ce jour quelle sera la méthode d’agrégation de ces différents enjeux et quels seront les arbitrages politiques finaux dont dépend l’intérêt de l’ensemble.

Néanmoins, à ce stade :

  1. nous demandons que cette cartographie apporte un réel changement dans la prise en considération des zones à enjeux ornithologiques ou chiroptérologiques forts, qui doivent être exclus des zones dites “favorables” :

    • en particulier : nous demandons à ce que les ZPS (zones de protection spéciale), les ZSC (zones spéciales de conservation) qui concernent des oiseaux ou chiroptères sensibles à l’éolien soient explicitement exclues des zones favorables à l’éolien.

    • devraient également être pris en compte les espaces littoraux, les couloirs migratoires, ainsi que les espaces boisés, les ripisylves importantes, les gîtes d’importance pour les chiroptères.

  1. nous demandons une prise en compte des effets cumulés des parcs éoliens réalisés et à venir, et des infrastructures de type réseaux électriques qui peuvent avoir les mêmes impacts que les parcs éoliens (collisions) ;

  2. nous demandons de ne pas favoriser la sur-densification dans les zones naturelles déjà fortement pourvues (Escandorgue, Haut-Languedoc, Corbières)

  3. nous demandons une évaluation des besoins de compensation au regard des objectifs régionaux de production éolienne et en fonction de scénarii d’implantation

  4. nous demandons enfin à ce que les zones favorables soient équitablement réparties entre les territoires, les efforts devant être répartis.

I. Positionnement général

La Ministre de l’Environnement, dans son instruction du 26 mai 2021 relative à la planification territoriale et l’instruction des projets éoliens, a demandé aux préfets de réaliser une cartographie indicative des “zones favorables au développement de l’éolien”, objet de la présente consultation. En préalable nous souhaitons vous rappeler la position générale du mouvement FNE sur le développement des ENR et en particulier de l’éolien.

France Nature Environnement est résolument engagée en faveur de la transition énergétique qui repose sur 2 piliers, par ordre de priorité :

  1. réduire massivement les consommations énergétiques

  2. tourner le dos aux énergies fissiles et fossiles grâce à l’essor des énergies renouvelables.

I.1. La sobriété énergétique reste un impensé politique

Concernant le premier pilier de la transition énergétique, la sobriété, comme l’a souligné le CESER Occitanie dans son avis du 25 février 2020 “La politique énergétique régionale répond-elle aux urgences écologique sociale et économique ?”, voté à l’unanimité :

“la sobriété énergétique, voire la sobriété tout court, doit être désormais à l’ordre du jour de l’action publique mais aussi des individus, et sans doute pour longtemps. En misant avant tout sur les gains d’efficacité énergétique et le développement de la production d’énergie décarbonée renouvelable, le scénario RÉPOS ne semble toutefois pas en avoir pris l’exacte mesure.”

Cette observation que nous partageons est également valable pour les politiques nationales.

I.2. La sortie du nucléaire n’est toujours pas à l’ordre du jour

Concernant le second pilier, “tourner le dos aux énergies fissiles et fossiles grâce à l’essor des énergies renouvelables”, son premier élément n’est toujours pas à l’ordre du jour, et nous nous en sommes encore éloignés récemment suite aux déclarations du président de la République qui souhaite, au contraire, relancer la filière nucléaire.

Nous souhaitons donc rappeler que la non-validation de ces deux prémisses n’est pas de nature à favoriser l’acceptation des impacts qu’implique le développement des énergies renouvelables. Ce contexte politique incomplet au regard des nécessités de la transition énergétique ne peut que conduire nos associations à redoubler de vigilance et d’exigence sur l’exemplarité des projets d’ENR.

I.3. FNE soutient le développement de l’éolien à condition qu’il soit exemplaire

L’éolien terrestre est une énergie renouvelable indispensable à notre transition énergétique car elle est mature technologiquement et peut donc se déployer rapidement. Elle est également fiable, prévisible, complémentaire de l’énergie solaire, compétitive, et pourvoyeuse d’emplois. FNE soutient son développement tout en réclamant un certain nombre d’améliorations. En particulier, France Nature Environnement plaide depuis toujours pour une meilleure prise en compte des enjeux environnementaux, accompagnée d’un dialogue renforcé entre les associations de protection de l’environnement et les porteurs de projets (collectivités, industriels, citoyens).

Dans une attitude constructive, FNE a publié l’éoloscope terrestre et l’éoloscope offshore, outils d’aide à la décision et à l’appréciation des qualités et défauts des projets.

A l’échelle des projets, FNE souhaite également que l’instruction des autorisations tire les leçons du passé et soit effectuée avec une plus grande exigence eu égard aux enjeux de biodiversité. Elle souhaite en particulier que l’industrie éolienne soit soumise à la loi sur les espèces protégées au même titre que les autres activités industrielles, ce qui est aujourd’hui le cas en droit mais pas dans les faits.

A ce titre, il nous paraît scandaleux que dans la partie 5 du dossier qui nous a été transmis, page 6, le paragraphe “Dérogation « espèces protégées” se termine par une référence au guide ministériel de mars 2014 qui a été jugé à plusieurs reprises contra legem et dont les auteurs reconnaissent eux-mêmes qu’il est obsolète. La jurisprudence en la matière est aujourd’hui parfaitement claire1 : dès lors qu’il y a un risque avéré de destruction d’espèce protégée il y a lieu de déposer une demande de dérogation. Toute destruction d’espèce protégée est absolument interdite et une dérogation administrative préalable sur le fondement de l’article L. 411-2/4° du Code de l’environnement est donc requise à chaque fois que des travaux ou des activités détruisent ou sont de nature à détruire des spécimens d’espèces animales ou végétales d’espèces protégées. C’est également vrai pour les éoliennes en fonctionnement qui, si elles détruisent des spécimens d’espèces protégées sans avoir demandé et obtenu de dérogation, sont dans l’irrégularité et commettent une faute civile, voire une faute pénale, comme cela a été jugé par la Cour d’appel de Versailles dans une décision du 2 mars 2021 (RG 19/05299) rendue, sur demande de FNE, à propos du parc éolien d’Aumelas dans l’Hérault . L’administration doit alors leur demander de régulariser par le dépôt d’une demande de dérogation mais malheureusement, en Occitanie, elle ne le fait pas. C’est d’ailleurs l’objet de plusieurs contentieux en cours sur le dossier héraultais d’Aumelas dans lesquels FNE LR conteste :

  • l’attitude d’EDF qui depuis 10 ans refuse de déposer une demande de dérogation pour la destruction d’espèces protégées malgré des destructions en masse, répétées et prévisibles d’espèces protégées très patrimoniales,

  • l’attitude de l’administration, qui refuse de mettre en demeure EDF de régulariser sa situation en regard du Code de l’Environnement.

A l’échelle des planifications régionales, FNE LR a participé à de multiples concertations sur les planifications territoriales depuis sa création, dont le précédent SRCAE et son Schéma Régional Eolien, dont la portée planificatrice était malheureusement très insuffisante.

I.4. La planification est nécessaire

FNE plaide pour que le déploiement de l’éolien soit mieux piloté. Nous souhaitons en particulier qu’il fasse l’objet d’une planification plus poussée et réellement concertée. La volonté de réaliser une cartographie des zones favorables ainsi que la création des comités régionaux de l’énergie pourraient aller dans ce sens, bien qu’il soit beaucoup trop tôt pour se prononcer, n’ayant eu accès qu’au diagnostic préalable. Nous sommes en attente de débattre avec les autres acteurs sur les sujets relatifs à l’énergie, en particulier sur la régionalisation des objectifs de filières de la Programmation Pluriannuelle de l’Energie, mais notre intérêt porte aussi et surtout, sur les aspects qualitatifs du développement, qui restent les grands absents de la politique nationale.

Depuis de nombreuses années, nous observons que faute d’encadrement suffisant par l’Etat, le développement de la filière éolienne se fait essentiellement sous l’influence du marché, sans concertation suffisante. Il est souvent subi par les collectivités et les citoyens, avec des régions trop ou pas assez équipées au regard de leur gisement, des phénomènes de saturation (comme dans le Haut-Languedoc, les Corbières, l’Escandorgue), sans réflexion partagée sur l’aménagement du territoire.

Des mauvais projets, comme celui du Causse d’Aumelas dans l’Hérault, ont pu émerger et perdurer du fait de cette situation incontrôlée, voire anarchique, et peuvent occasionner des contentieux légitimes. C’est la raison pour laquelle nous portons aussi depuis plusieurs années auprès du ministère de la transition écologique ce besoin de planification des enjeux pour mieux piloter le développement de cette filière dont nous avons besoin, pour éviter des implantations aux impacts négatifs. Le développement anarchique des parcs n’est pas souhaitable et les mauvais parcs aux mauvais endroits ne doivent plus voir le jour. Par ailleurs, les impacts cumulés de l’ensemble des infrastructures doivent être anticipés.

Dans la logique Eviter Réduire Compenser, nous savons que c’est en amont que tout se joue. Nous plaidons qu’il est dans l’intérêt de tous, y compris des développeurs, de prendre le plus en amont possible les enjeux de biodiversité pour éviter les zones à risque pour l’avifaune et les chiroptères, mais aussi pour les projets.

La planification doit nous permettre de mettre à plat les contraintes et d’en discuter. Sur le plan rhétorique l’Etat a fait le choix d’identifier des zones “propices”, indicatrices de zones à moindre risque pour les développeurs. Nous y voyons en creux, une dissuasion vis-à-vis des zones plus à risque. Cette planification à l’échelle régionale est une première étape et ne réglera pas tous les problèmes. Nous sommes convaincus qu’il est également nécessaire, aux échelles infrarégionales, de se saisir des planifications locales (PCAET, Schéma directeur des énergies) et outils d’urbanisme (SCoT, PLU(i)) avec une vision exigeante sur le plan quantitatif (chacun doit faire sa part) mais aussi qualitatif.

1CAA Nantes n°19NT02389 du 6 octobre 2020 – points n° 75 et 76 ; CAA Bordeaux n°19BX02284 du 17 novembre 2020 – point n° 8 ; CAA Nancy n°20NC00876 du 26 janvier 2021 – point n° 83 ; CAA Bordeaux n° 19BX03522 du 9 mars 2021- point n° 6 ; CAA Nancy n°19NC00373 du 25 mars 2021 – point n° 7.

II. Le diagnostic présenté est-il suffisant ?

II.1. Programmation quantitative

Le diagnostic reprend bien les objectifs régionaux en termes de mix énergétique et en particulier d’éolien. Il indique où en est la région Occitanie qui prévoit de passer de 1659 MW installés en éolien en 2020 à 3600 MW en 2030 (x2) et 3600 MW en 2050 (x3).

La puissance installée est très inéquitablement répartie, essentiellement (par ordre décroissant) sur l’Aude, l’Aveyron, L’Hérault, le Tarn, les Pyrénées-Orientales, la Lozère et le Tarn-et-Garonne.

En revanche, le document ne donne pas d’informations sur les projections des développeurs, ni sur les projections sur lesquelles se base le S3REnR (schéma de raccordement), qui pourrait donner des indications précieuses.

Nous regrettons que les informations soient fournies sans lien entre elles, et surtout, sans croisement et sans un minimum d’analyse.

Le document transmis ne donne pas d’éléments de compréhension sur les enjeux de la régionalisation des objectifs de la PPE 2023-2028 à venir.

Nous regrettons également de ne pas avoir trouvé, dans ces documents, une estimation globale du gain de productivité du parc existant qui peut être espéré via le repowering, ce qui serait pourtant intéressant en termes de nouvelles implantations évitées.

II.2. Cartographie des contraintes

Dans le diagnostic qui nous a été présenté figurent un certain nombre de cartes dont certaines mériteraient peut-être d’être actualisées :

  • la carte des enjeux avifaune devrait par exemple inclure le Busard cendré, espèce patrimoniale particulièrement sensible à l’éolien, très impactée par exemple sur le Causse d’Aumelas.

  • la cartographie des enjeux chiroptères devrait inclure les sites de gîtes majeurs avec des zones tampon, les domaines vitaux connus de la Grande Noctule, les zones boisées et zones humides littorales (il a été mentionné un travail en cours avec les Groupes Chiroptères).

Nous regrettons que ce diagnostic ne soit pas assorti d’une cartographie explicite des ZPS et ZSC identifiant dans leurs enjeux de protection des espèces sensibles à l’éolien.

II.3.. un bilan fait à moitié

Comme stipulé lors de la réunion du 3 novembre 2021 nous aurions souhaité que les cartes de la partie 2 soient croisées avec les cartes d’enjeux de la partie 3. L’absence d’un tel croisement des cartes ne permet pas de tirer un bilan de ce qui a été fait jusqu’ici.

Deux SRCAE ont été réalisés respectivement en Languedoc-Roussillon et en Midi-Pyrénées, avec des schémas régionaux éoliens. Il est légitime de se demander quels ont été leurs résultats quant à la préservation des espaces naturels à enjeux. Ce bilan est indispensable si l’on souhaite comprendre les effets de la politique passée et l’améliorer.

Ce croisement des cartes ne présentant aucune difficulté technique, nous l’avons réalisé (Annexes).

On constatera également la présence d’un certain nombre de projets “en cours d’instruction” (selon la couche WFS disponible sur Picto-Occitanie – dont nous supposons qu’elle est maintenue à jour), dans ces zones à enjeux forts à très forts, ce qui montre que le problème est encore d’actualité.

En conséquence de ces observations, selon nous ce diagnostic devrait conclure à la nécessité de prendre de nouvelles mesures pour ne pas aggraver cette tendance du développement éolien, en Occitanie, à être relégué dans les zones à plus forts enjeux de biodiversité.

Concernant le réseau Natura 2000 nous regrettons qu’une analyse spécifique n’ait pas été présentée. Seul le réseau des ZPS est inclus dans la carte des enjeux de l’avifaune (enjeu très fort). Certaines ZSC peuvent également être importantes pour les Chiroptères. A titre indicatif, nous produisons en Annexe 3 une carte des projets éoliens dans l’Hérault et l’Aude par rapport au zonage Natura 2000 (ZPS et ZSC confondues).

Compte tenu de l’expérience d’Aumelas, et du constat documenté par la LPO d’un doublement des impacts moyens sur l’avifaune en France pour les parcs situés à moins de 1000 mètres d’une ZPS (la proximité des ZPS étant le principal facteur d’impact identifié), le changement minimal à effectuer pour une meilleure prise en compte de la biodiversité dans le développement éolien en Occitanie devrait être l’exclusion du réseau Natura 2000 des zones “favorables à l’éolien”.

II.4. Nécessité d’un changement de paradigme qualitatif ou d’une remise en question des objectifs quantitatifs

Au regard des objectifs de développement des ENR nécessaires au regard du scénario Négawatt, et compte tenu de toutes les contraintes identifiées dans le diagnostic qui nous a été présenté, nous considérons que doit se poser la question du réalisme des objectifs quantitatifs de la région Occitanie dans son scénario REPOS et par suite de l’Etat pour la région Occitanie dans sa future PPE régionalisée.

Les objectifs actuels sont très ambitieux (fois deux en 2030, fois trois en 2050 !) et apparaissent de plus en plus irréalistes. Ils ont été élaborés selon une approche purement énergétique, théorique, sans être jamais confrontés à une vision réaliste de la capacité d’accueil du territoire, au regard des enjeux environnementaux et humains présents. Ces enjeux sont particulièrement élevés en Occitanie du fait d’une part, d’un habitat très dispersé dans les zones à faibles enjeux environnementaux, et d’autre part, d’enjeux environnementaux très élevés (au regard du reste de la France) dans les zones faiblement habitées.

Compte tenu des tensions générées par le développement de l’éolien jusqu’ici sur notre territoire, il nous paraît difficilement imaginable d’atteindre ces objectifs sans un changement de paradigme : nous militons pour le passage d’une logique de développement de grands parcs industriels concentrés dans les secteurs naturels, à une logique de dissémination de petits projets citoyens, voulus et contrôlés par les collectivités, proches des lieux de consommation, permettant de rééquilibrer la répartition de l’éolien dans la région et notamment dans sa moitié ouest.

A défaut, la poursuite de la logique actuelle de concentration de grands parcs industriels dans les espaces naturels remarquables conduira à sacrifier ces espaces et les espèces qui y vivent, pour lesquelles par ailleurs, sont déployés des efforts de conservation. Malheureusement, le débat n’a jamais été posé en ces termes. Il doit l’être aujourd’hui de manière honnête, transparente et concertée.

II.5. Quid de l’éolien marin ?

Enfin, il nous paraît anormal que dans ce projet de planification, ne soit tenu aucun compte de la contribution du déploiement de l’éolien marin dans les objectifs régionaux. Ce déploiement, bien qu’il se fasse sur le Domaine Public Maritime, impacte également notre région, ses habitants, sa biodiversité, ses paysages littoraux, et également, ses finances publiques au travers de l’investissement régional de l’extension du port de Port-la-Nouvelle. Il serait donc injuste de considérer que les régions littorales doivent subir la double peine, et ne pourraient choisir, par exemple, de reporter une part de leurs objectifs en mer pour préserver des espaces terrestres remarquables ou surpeuplés.

III. Déroulement de la consultation / concertation

La ministre Barbara Pompili, dans son instruction du 26 mai 2021, mentionnait une concertation avec les élus des territoires et une simple consultation des associations concernant l’élaboration des cartographies départementales et régionales des zones favorables au développement de l’éolien. Nous regrettons qu’elle ait souhaité faire cette différence, tout en soulignant l’importance, dans la même instruction, de la concertation avec les citoyens sur chaque projet éolien.

La concertation avec les citoyens ne doit pas être réservée uniquement à l’échelon local, et les associations de protection de la nature, représentations départementales ou régionales de la société civile auto-organisée, ont des compétences spécifiques, voire disposent d’agréments, qui justifient amplement d’être au moins aussi bien considérées à leur échelle d’action que l’habitant d’un territoire d’implantation d’un projet éolien.

La DREAL Occitanie chargée de l’animation de ce projet s’est néanmoins donné le mal de réunir quelques associations régionales le 3/11/2021 pour leur présenter le diagnostic, ce qu’il faut saluer. Elle a alors annoncé prévoir dans le processus de concertation régional, des réunions départementales ouvertes aux associations.

Une organisation quelque peu chaotique a fait que nous avons par la suite eu beaucoup de mal à savoir où et quand avaient lieu ces réunions et qui était invité.

Par ailleurs, nous avons été informés que la préfète du Gard avait décidé de ne réunir que les élus, pas les associations. Nos associations membres gardoises n’ont été tenues au courant de l’existence d’une consultation écrite que par FNE LR. Or, si la demande de la ministre dans son instruction du 25/5/21 laissait planer le doute sur les modalités de consultation des associations, il nous semble que ladite consultation requérait au minimum que la préfecture du Gard en informe les associations départementales.

Nous regrettons l’hétérogénéité de traitement des APNE selon les départements, selon le bon vouloir des préfets départementaux.

En conclusion, la mise en œuvre de cette consultation, en Occitanie, a nécessité la pro-activité des associations. Nous espérons que le dispositif pérenne des comités régionaux de l’énergie ne souffrira pas des mêmes défauts.